Sovracanone idroelettrico
Il sovracanone idroelettrico ex art. 1, comma 137, della l. n. 228 del 2012, relativo agli impianti realizzati anteriormente all’entrata in vigore della l. n. 221 del 2015, non ha natura di controprestazione dell’esecuzione di interventi infrastrutturali da parte dei Comuni e dei bacini imbriferi montani, posto che la disposizione di cui all’art. 1, comma 137-bis, della l. n. 228 del 2012, introdotta dalla l. n. 221 del 2015 cit. – prevedendo che i sovracanoni relativi agli impianti realizzati successivamente all’entrata in vigore di tale ultima legge sono dovuti indipendentemente dalla prosecuzione degli interventi infrastrutturali – si è limitata a modificare la “ratio” della prestazione imposta, senza implicare, per il periodo anteriore alla riforma, un rapporto sinallagmatico tra questa e i predetti interventi.
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONI UNITE CIVILI
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. MAMMONE Giovanni – Primo Presidente –
Dott. TIRELLI Francesco – Presidente di sez. –
Dott. MANNA Felice – Presidente di sez. –
Dott. DORONZO Adriana – Consigliere –
Dott. ACIERNO Maria – Consigliere –
Dott. GIUSTI Alberto – rel. Consigliere –
Dott. CARRATO Aldo – Consigliere –
Dott. MERCOLINO Guido – Consigliere –
Dott. VINCENTI Enzo – Consigliere –
ha pronunciato la seguente:
sentenza
sul ricorso iscritto al N. R.G. 10170/2018 proposto da:
ENEL PRODUZIONE s.p.a., rappresentata e difesa dagli Avvocati Ilaria Conte ed Ernesto Conte, elettivamente domiciliata presso il loro studio in Roma, via E.Q. Visconti, n. 99;
– ricorrente –
contro
CONSIGLIO DI VALLE SABBIA, e CONSORZIO DEI COMUNI DELLA PROVINCIA DI
TRENTO COMPRESI NEL BACINO IMBRIFERO MONTANO DEL CHIESE, rappresentati e difesi dagli Avvocati Damiano Florenzano e Sandro Manica, elettivamente domiciliati nello studio del primo in Roma, via Paolo Emilio, n. 7;
– controricorrente –
per la cassazione della sentenza del Tribunale superiore delle acque pubbliche n. 17/2018, depositata il 30 gennaio 2018;
Udita la relazione della causa svolta nell’udienza pubblica del 17 dicembre 2019 dal Consigliere Dott. Alberto Giusti;
udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Celentano Carmelo, che ha concluso per il rigetto del ricorso;
uditi gli Avvocati Ilaria Conte e Giulia Nicolais, quest’ultima per delega dell’Avvocato Sandro Manica.
FATTI DI CAUSA
1. – Con ricorso depositato il 6 luglio 2015 il Consiglio di Valle Sabbia – con funzioni di Consorzio dei Comuni bresciani del bacino imbrifero montano del Chiese e di Consorzio di bonifica nel Comprensorio di bonifica montana della Valle Sabbia – ed il Consorzio dei Comuni della Provincia di Trento compresi nel bacino imbrifero montano del Chiese domandarono al Tribunale regionale delle acque pubbliche presso la Corte d’appello di Milano la condanna della convenuta Enel Produzione spa, quale titolare della concessione di derivazione per l’impianto idroelettrico di (OMISSIS), al pagamento dei sovracanoni previsti dalla L. 27 dicembre 1953, n. 959 (Norme modificative al testo unico delle leggi sulle acque e sugli impianti elettrici, approvato con R.D. 11 dicembre 1933, n. 1775, riguardanti l’economia montana), ed in relazione alla perimetrazione del bacino di cui al D.M. 9 aprile 1976, per l’importo di Euro 1.575.471,99.
La convenuta contestò la pretesa, adducendo la violazione del presupposto essenziale di applicazione della L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 137, (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge di stabilità 2013), indicato nella dimostrazione, da parte dei Comuni o dei Consorzi interessati, di interventi infrastrutturali in corso, eccependo pure l’illegittimità costituzionale di tale norma per violazione del principio di ragionevolezza ex art. 3 Cost.
Con sentenza pubblicata il 7 luglio 2016, il TRAP accolse la domanda attorea.
2. – Il Tribunale superiore delle acque pubbliche, con sentenza resa pubblica mediante deposito in cancelleria il 30 gennaio 2018, ha rigettato l’appello di Enel Produzione avverso la pronuncia di primo grado.
2.1. – Richiamata la sentenza n. 64 del 2014 della Corte costituzionale, il TSAP, premesso che la disciplina del sovracanone non attiene alla materia della utilizzazione delle acque, ha evidenziato che il sovracanone richiesto al concessionario di utenza idrica configura una prestazione patrimoniale, è privo di caratteri indennitari o corrispettivi ed è correlato solo all’esistenza attuale e non all’uso effettivo della concessione di derivazione, la quale costituisce, così, il presupposto materiale di un’imposizione finalizzata ad integrare le risorse degli enti territoriali interessati, nel quadro di un’esigenza di sostegno all’autonomia locale.
Quanto, poi, allo specifico profilo relativo al carattere “montano” del territorio nel quale la presa d’acqua dovrebbe essere collocata, il Tribunale superiore ha affermato che, fin dalla introduzione della norma istitutiva del sovracanone, il perimetro del bacino imbrifero montano non aveva la funzione di identificare in modo esclusivo le opere di presa per le quali era dovuto il sovracanone, e che la L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 137, ha ulteriormente razionalizzato tale disciplina, estendendo espressamente la debenza del sovracanone con riferimento a tutti gli impianti di produzione superiori a una determinata potenza nominale media, le cui opere di presa ricadano in tutto o in parte nei territori di Comuni compresi in un bacino imbrifero montano già delimitato, indipendentemente dalla quota altimetrica.
Quest’ultima disposizione – ha evidenziato il Tribunale superiore elimina una potenziale irragionevolezza insita nella pregressa legislazione, la quale consentiva la disparità di trattamento fra diverse opere di presa dislocate a differenti altitudini nell’ambito di Comuni il cui territorio è incluso nel bacino imbrifero montano.
Tenuto conto della natura non corrispettiva del sovracanone, la cui debenza, quale prestazione imposta, trova fondamento nel presupposto della titolarità della concessione di derivazione, e non già nell’uso effettivo della stessa, il Tribunale superiore ha interpretato il citato comma 137 nel senso che esso destina il prelievo alla finalità di consentire la prosecuzione degli interventi infrastrutturali, ma non comporta che gli interventi infrastrutturali siano già necessariamente iniziati.
Secondo il giudice d’appello, l’effettiva destinazione di tale prelievo è insindacabile da parte del concessionario debitore, non sussistendo un nesso sinallagmatico tra prosecuzione degli interventi infrastrutturali e pagamento del sovracanone.
Infine, il TSAP ha dichiarato manifestamente infondati i dubbi di costituzionalità sollevati dall’appellante, affermando che sia nella sua versione originaria che in quella di cui alla L. 228 del 2012 il sovracanone mantiene la funzione di prestazione patrimoniale imposta a fini solidaristici, con la sola differenza che, con la nuova norma, si prevedono e disciplinano ulteriori fini cui destinare il prelievo, identificandoli appunto con le infrastrutture comunali.
3. – Per la cassazione della sentenza del Tribunale superiore Enel Produzione ha proposto ricorso, con atto notificato il 29 marzo 2018, sulla base di due motivi.
Il Consiglio di Valle Sabbia e il Consorzio dei Comuni della Provincia di Trento compresi nel bacino imbrifero montano del Chiese hanno resistito con controricorso.
In prossimità dell’udienza il Consiglio e il Consorzio controricorrenti hanno depositato una memoria illustrativa.
RAGIONI DELLA DECISIONE
1. – Con il primo motivo la ricorrente ripropone la questione di legittimità costituzionale della L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 137, per contrasto con il principio di ragionevolezza, di cui all’art. 3 Cost. Secondo la ricorrente, la finalità dell’art. 1, comma 137, è stata quella di assoggettare al pagamento del sovracanone le concessioni di grande derivazione idroelettrica, le cui opere di presa siano ubicate fuori del bacino imbrifero montano (quindi non in zone montane), purché rientrino nel territorio di un Comune inserito (anche in minima parte) nel bacino medesimo. In tal modo, ad avviso di Enel Produzione, la ratio della L. n. 959 del 1953 sarebbe stata snaturata, in quanto il collegamento tra le opere di presa e la perimetrazione del bacino imbrifero montano verrebbe a perdere la funzione, che aveva, di individuare i soggetti passivi della prestazione. Con la nuova disposizione legislativa, l’elemento essenziale, sulla cui base sono individuati i soggetti passivi del rapporto obbligatorio, non sarebbe più il perimetro del bacino imbrifero montano, ma il territorio comunale, il quale verrebbe ad assumere la figura di aspetto caratterizzante del rapporto; la prestazione non graverebbe più sulle concessioni che prelevano le acque nell’ambito del bacino imbrifero montano, bensì su quelle ubicate in qualunque parte (quindi anche non montana) di territorio, purché il Comune in cui esse ricadono sia compreso, anche in minima parte, in un bacino imbrifero montano. In tal modo – sottolinea la ricorrente – la perimetrazione del bacino imbrifero montano verrebbe irrazionalmente ad interessare soltanto i Comuni, non più i concessionari.
1.1. – Il dubbio di legittimità costituzionale è manifestamente infondato.
Questa Corte ha già affermato che, in tema di concessioni di derivazione di acque pubbliche a scopo idroelettrico, l’introduzione, L. n. 228 del 2012, ex art. 1, comma 137, con applicazione anche alle concessioni già in corso, del sovracanone per gli impianti di potenza non modesta (superiore a 220 kw) con opere di presa ricadenti in territori di Comuni compresi in bacini imbriferi montani già delimitati, è conforme ai principi costituzionali, in quanto configura una prestazione patrimoniale imposta, avente natura tributaria, con la conseguenza che la relativa disciplina – espressione della potestà legislativa nelle materie di armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario ex art. 117 Cost. – è rimessa alla discrezionalità del legislatore nel rispetto, come avvenuto nel caso di specie, dei canoni di non arbitrarietà o irrazionalità della scelta legislativa, limitandosi la norma a prevedere l’onere del pagamento del sovracanone per tutti gli impianti, senza discrimine altimetrico, e a rendere omogenee le posizioni di tutti i Comuni e di tutti gli impianti del bacino (Cass., Sez. Un., 19 giugno 2018, n. 16157, seguita da Cass., Sez. Un., 24 gennaio 2019, n. 2085).
Non irragionevolmente il legislatore ha ritenuto di estendere i benefici derivanti dalla riscossione dei sovracanoni a tutte le collettività locali ricomprese nel bacino imbrifero montano, a fini solidaristici, e nel perseguimento della finalità, costituzionalmente rilevante, di integrare le risorse degli enti territoriali interessati, nel quadro di un’esigenza di sostegno all’autonomia locale.
La disposizione in questione, infatti, mira ad eliminare dall’ordinamento ingiustificate disparità di trattamento tra enti locali, il cui territorio risulta comunque gravato dalla presenza di impianti idroelettrici.
2. – Con il secondo mezzo (violazione della L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 137, della L. 28 dicembre 2015, n. 221, art. 62, comma 3, dell’art. 12 disp. gen. e dell’art. 2697 c.c.) si deduce che il legislatore del 2012 ha inteso subordinare l’applicabilità della norma all’esistenza di interventi infrastrutturali in corso, i quali non potessero essere proseguiti per mancanza di mezzi. Ad avviso della ricorrente, il collegamento con la prosecuzione degli interventi infrastrutturali sarebbe una condizione voluta dal legislatore per l’insorgenza della relativa obbligazione. Sostiene Enel Produzione che quando è intervenuto nuovamente sulla materia, nel 2015, con la L. n. 221 del 2015, art. 62, comma 3, il legislatore ha avvertito la necessità di affermare che “per gli impianti realizzati successivamente alla data di entrata in vigore della presente disposizione, i sovracanoni idroelettrici, previsti ai sensi della L. 27 dicembre 1953, n. 959, art. 1 di cui al comma 137 presente articolo, sono comunque dovuti, anche se non funzionali alla prosecuzione degli interventi infrastrutturali”. L’unico significato logico attribuibile a tale intervento legislativo, con cui è stato introdotto il comma 137-bis, sarebbe quello di aver voluto effettuare, ai fini del pagamento del sovracanone, una distinzione tra gli impianti idroelettrici realizzati prima della data di entrata in vigore del comma 137-bis, e quelli realizzati dopo tale data. Ne conseguirebbe che, se per gli impianti realizzati dopo quella data i sovracanoni sono comunque dovuti, anche se non funzionali alla prosecuzione degli interventi infrastrutturali, per quelli realizzati prima della data medesima il sovracanone sarebbe dovuto soltanto se funzionale alle prosecuzione degli interventi infrastrutturali.
2.1. – La censura è infondata.
La L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 137, recita: “Al fine di consentire la prosecuzione degli interventi infrastrutturali da parte dei Comuni e dei bacini imbriferi montani, i sovracanoni idroelettrici, previsti ai sensi della L. 27 dicembre 1953, n. 959, art. 1 sono estesi con decorrenza dal 1 gennaio 2013 a tutti gli impianti di produzione di energia idroelettrica superiori a 220 kw di potenza nominale media, le cui opere di presa ricadano in tutto o in parte nei territori dei comuni compresi in un bacino imbrifero montano già delimitato”.
La L. n. 221 del 2015, art. 62, comma 3, recante Disposizioni in materia ambientale per promuovere misure di green economy e per il contenimento dell’uso eccessivo di risorse naturali, ha aggiunto, alla L. n. 228 del 2012, art. 1 il comma 137-bis, del seguente tenore: “Per gli impianti realizzati successivamente alla data di entrata in vigore della presente disposizione, i sovracanoni idroelettrici, previsti ai sensi della L. 27 dicembre 1953, n. 959, art. 1 di cui al comma 137 del presente articolo, sono comunque dovuti, anche se non funzionali alla prosecuzione degli interventi infrastrutturali”.
Come queste Sezioni Unite hanno già chiarito (Cass., Sez. Un., 19 giugno 2018, n. 16157, cit.; Cass., Sez. Un., 24 gennaio 2019, n. 2085, cit.), l’esordio della disposizione del comma 137 costituisce un enunciato programmatico e non un presupposto dell’azione impositiva, fatti salvi i controlli delle autorità contabili circa l’effettiva destinazione delle risorse così reperite agli interventi infrastrutturali da parte dei Comuni e dei bacini imbriferi montani.
La norma, dunque, non prescrive una condizione per l’insorgenza dell’obbligo di pagamento del sovracanone, ma intende esclusivamente esplicitare la finalità, indicata dal legislatore, a cui è, e sarà, destinato il prelievo.
Il che è confermato dal comma 137-bis, là dove esso precisa che i sovracanoni idroelettrici per gli impianti realizzati dal 2016 sono comunque dovuti, anche se non strettamente funzionali a interventi infrastrutturali, fermo restando il perseguimento di finalità di promozione dello sviluppo economico e sociale delle popolazioni interessate e di rimedio all’alterazione del corso naturale delle acque causata dalla loro regimazione artificiale.
La disposizione del comma 137-bis, infatti, pur prevedendo che i sovracanoni sono dovuti indipendentemente dalla prosecuzione degli interventi infrastrutturali per gli impianti realizzati dopo l’entrata in vigore della legge che l’ha introdotta, non implica che, per gli impianti realizzati prima, i sovracanoni in questione debbano ritenersi dovuti solo in presenza della prova della prosecuzione di tali interventi.
La nuova norma muta semplicemente la ratio della prestazione imposta, la quale, per il futuro, viene a perdere il carattere di scopo che aveva in precedenza, senza che tale scopo possa essere comunque considerato quale controprestazione, non sussistendo alcun rapporto sinallagmatico.
Di tale principio ha fatto puntuale applicazione il Tribunale superiore nella sentenza impugnata, escludendo la necessità che il Consorzio espliciti quali siano gli interventi infrastrutturali che richiedono di essere proseguiti, perchè il presupposto dell’operatività della norma non riposa sulla preventiva dimostrazione delle concrete modalità di impiego dei proventi derivanti dai sovracanoni, in relazione ai quali il concessionario non ha alcun potere di scrutinio o di sindacato.
3. – Il ricorso è rigettato.
Le spese, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza.
4. – Poiché il ricorso è stato proposto successivamente al 30 gennaio 2013 ed è rigettato, ricorrono i presupposti processuali per dare atto – ai sensi della L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17, che ha aggiunto il comma 1-quater al D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, – della sussistenza dell’obbligo di versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per la stessa impugnazione, se dovuto.
P.Q.M.
La Corte rigetta il ricorso e condanna la ricorrente al rimborso delle spese processuali sostenute dai controricorrenti, che liquida in complessivi Euro 10.500, di cui Euro 10.300 per compensi, oltre a spese generali nella misura del 15% e ad accessori di legge.
Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, inserito dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17, dichiara la sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis se dovuto.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio, il 17 dicembre 2019.
Depositato in Cancelleria il 27 dicembre 2019